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中国交建发展PPP的思考和建议

来源:cfddlgc    发布时间:2019-07-22 21:12:14

□姚磊 


  截止到“十二五”末,中国交建投资业务共有PPP项目130余个,投资总额近6000亿元,累计完成投资额约3000亿元,贡献利润330亿元。“十二五”期间,对中国交建总体利润贡献率保持在30%左右,其中,2015年利润贡献率达40%。已基本上形成了以经营类(含准经营类)、非经营类和城市综合开发业务为主的三大投资业务发展格局,各类型投资项目分别占投资总额的44.4%、25.7%、29.9%。通过PPP项目投资,中国交建已成为中国最大的高速公路投资商及运营商之一,建设里程约2300公里,已通车项目14个,运营里程1134公里。



  中国交建PPP发展概况


  中国交建PPP项目以贵都高速公路项目为起点,开始尝试从生产经营向资本运营的转变。投资领域不断拓展,从最初的公路、桥梁、吹填造地、港口码头等传统基础设施领域不断向城市综合体开发、城市轨道交通、生态环保等新兴领域拓展。

  中国交建是中国PPP的模式创造者、实践的先行者,所持股的首都机场高速公路就是中国最早的PPP公路投资项目之一。多年来,积极为各级政府在项目投资模式上排忧解难,先后创造出了广东、重庆、贵州、云南、广西等投资模式,在地方树立了良好的企业信誉,受到了国家有关部委和省市的高度认可。



  对PPP发展的思考


  一、关注一个核心

  一个PPP项目理想的运作模式应是政府资源和社会资源得到合理的配置,发挥出较好的效率和效益,这才是做好PPP的核心。PPP是一个主动策划、平等协商的过程,企业要注重发挥既往优势,充分运用自身能力,为政府充当智囊,排忧解难,政府也应遵循契约精神、诚信履约、合作共赢。

  二、掌握两个基础

  根据国家有关部委对PPP项目的分类,结合我们以往的经验,政府付费和使用者付费是PPP项目的先决基础条件,政府付费要弄清政府财政的支付能力,使用者付费要对项目运营能力进行客观评估,在使用者付费不能满足投资人合理收益的情况下,才会有使用者付费+政府付费的第三种模式,PPP模式不管如何演变,无法回避这两个基础。

  三、保持三方平衡

  在PPP参与各方中,做好政府、社会资本、金融机构三方诉求和利益的平衡,对PPP项目的成功实施至关重要,只有通过平等协商达成共识,政府配置好政策和资源,社会资本提供高效率和品质的公共产品服务,金融机构愿意积极给予资金支持,才有可能让PPP项目产生最优的经济和社会效益。

  四、植入四个要素

  任何一个PPP项目离不开政策、资金、技术、人才这四个要素,比如贵州灵活的政策环境就吸引了像中国交建这样的优质投资商,资金是政企等参与方都不能回避的项目根本,技术是项目固本增效的保障,人才是实施PPP的核心要素。

  五、采取五种手段

  根据我们的总结,中国交建想要在目前方兴未艾的PPP市场中立于不败之地,需要采用五种方式:一是主动策划项目,二是创新商业模式,三是注重产融结合,四是引入战略伙伴,五是合理配置风险。

  六、构建六大结构

  PPP投资模式设计是项目操作的核心,关键就是进行结构设计。基于中国交建投资实践,PPP项目的结构设计一般包括六个方面:一是交易结构,二是股权结构,三是融资结构,四是收入与收益结构,五是风险分配结构,六是项目公司治理结构。

  七、做好加减乘除

  以政府招商环境和履约能力为基础做好在各地方投资PPP项目的加减法;以与金融机构、社会战略投资者携手合作为核心做好PPP项目的乘法倍增效应;以资产盘活和证券化为手段,促进公司PPP项目从重资产向轻资产转变。



  现实中存在的问题


  一、政府推进一头热

  从2014年开始,PPP涌现出上万亿的卖方市场,政府有关部委政策频出,社会资本莫衷一是,最火的是各类PPP培训和咨询机构,地方政府往往简单地把PPP作为政府债务转移和财政减负的手段,资本市场反响归于平淡,甚至出现了PPP“叫好不叫座”的说法。

  二、滥竽充数项目多

  通过我们仔细分析国家和地方政府PPP库,较多项目存在政府实施主体不够明确,财政资金来源不明,融资平台公司举债项目在其中鱼目混珠的现象,归其原因是各地政府对PPP的认识还不够深入。

  三、规范运作项目少

  在我们跟踪PPP项目的过程中,经常发现政府尚未审批项目实施方案,没有完成物有所值和财政承受能力论证,即向社会公开招标,社会投资人面对这样的项目望而却步的多,主动接盘的少,往往造成项目流标,找不到感兴趣的投资人。

  四、合格投资人有限

  PPP项目投资体量大,合作周期长,对合格投资人的资金、人员、技术投入要求较高,客观上提高了进入门槛。从目前整体PPP应标形势来看,PPP项目合格投资人主要还是既要承担社会责任,又要承担国有资本保值增值经济责任的国有企业。

  五、项目收益能力弱

  目前市场上普遍存在政府保底年化收益率5%-8%的项目,个别项目甚至低于银行5年以上期银行贷款基准利率,政府做到了物有所值、财政可承受,社会资本投资收益情况堪忧,花钱但不挣钱,影响了其投资积极性。

  六、融资渠道不通畅

  目前金融机构正在陆续推出PPP项目融资政策,但就项目自身实现融资的难度较大,社会资本应收政府账款、项目收益权、PPP形成的资产是否能够质(抵)押融资,需要国家从政策层面予以进一步强制明确,方可释放金融活水。

  七、投资环境不明朗

  中国交建以往的PPP项目,是与地方政府面对面协商逐项分配风险,落实投资前置条件,一个个谈出来的。目前市场的PPP项目,部分政府关闭项目前期谈判大门,直接发布招标文件,在对当地政府信誉与支付能力不够了解的情况下,社会资本应会普遍担心政府信用度和支付能力。



  合理化建议


  一、加快PPP立法工作

  作为社会资本,希望我国PPP法能够尽快出台,解决PPP项目运作与现行法律规章之间的冲突,协调相关部委办法和规定,保障PPP各参与方的合法权益。

  二、构建诚信履约环境

  要促进PPP健康发展,关键是树立诚信履约的投资环境,国家层面应主导建立PPP项目履约诚信评价体系,提高项目履约的公信力和透明度。

  三、加强部委政策统一

  目前各部委发布的PPP政策文件具有较强的指导作用,但仍存在“政出多门”的问题,建议国家加强部委之间政策的统一指导和协调。

  四、加大金融支持力度

  国家应加大开发性金融对PPP项目的扶持力度,指导商业银行切实解决社会资本最关心的项目融资和担保等问题,鼓励社会资本发行专项债券、引入保险、信托等金融资本,推进PPP项目和金融的有机衔接。

  五、保障资本合理收益

  政府采用PPP模式主要注重提高公共产品供给的质量和效率,社会资本主要侧重获得项目效益,双方应在平等协商的基础上,合理预设具体项目的收益水平,要尊重资本的自然属性,不能搞“一刀切”。

  六、畅通项目退出通道

  应进一步出台指引,明晰项目移交形式、移交内容和移交标准的政企责任,以消除社会资本的后顾之忧;同时,依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化的退出渠道,比如PPP项目的资产证券化,支持退出。

  七、制度杜绝恶性竞争

  无论依据招投标法或政府采购法,大多数PPP项目选定社会投资人都采用招投标方式,政府在设置招标条件时应结合项目实际,考量社会资本的综合实力,杜绝背离经济规律的恶性竞争报价行为。

  八、广开竞争磋商大门

  PPP项目涉及政企合作就需要一个平等协商的前置环境,政府单方面的招标行为很难满足社会资本的诉求,容易造成权责失衡现象,我们推崇PPP项目采用竞争性磋商方式选择社会投资人,通过协商达到各方资源的最优配置。

  九、完善政府逐级监管

  通过政府逐级监管构建出“诚信”政府,打消社会资本的疑虑,各级政府要加强PPP人才的培养,逐级打造专业监管团队,才能更好地激发PPP的市场活力,为国家经济转型升级服务。


  (作者单位:中国交建投资事业部)